ארנונה על קצה המזלג

הארנונה הינה מס המוטל על מחזיקי נכסים ברחבי הרשויות המקומיות. מס זה מוטל בשיעורים שונים על נישומים שונים, והינו תלוי סיווג, גודל שטח הנכס, ומיקום הנכס.

ארנונה מוטלת בארץ החל משנת 1934, תקופת המנד”ט הבריטי (1920-1948), וזאת במסגרת פקודת העיריות אשר הוחלפה מאוחר יותר ב-פקודת העיריות [נוסח חדש], תשכ”ד-1964 (להלן: “פקודת העיריות“), ומכוח פקודת המועצות המקומיות. נוסף לסמכות הטלת ארנונה כללית, הסמיכה בעבר פקודת העיריות את הרשויות להטיל אף ארנונת רכוש. ארנונת הרכוש הוטלה על בעלי מקרקעין שהשכירוהו וחושבה כאחוז מסוים מערך הנכס, אך בוטלה בשנת 1968 ובמקומה קיבלו הרשויות המקומיות פיצוי מהשלטון המרכזי.

בתחילת שנות ה-80 של המאה העשרים חגגה האינפלציה בארץ והרשויות השונות העלו את שיעורי הארנונה בשיעורים אדירים וללא כל פיקוח, על מנת שלא להפסיד הכנסות עקב ערכו היורד של הכסף. במסגרת המאבק של השלטון המרכזי באינפלציה, נחקק בשנת 1985 חוק לייצוב המשק, התשמ”ה-1985 (להלן: “החוק לייצוב המשק“). חוק זה הגביל את כוח המועצות הנבחרות של הרשויות המקומיות, ואסר עליהן להעלות את תעריפי הארנונה בצווי הטלת הארנונה שנחקקו על ידן באותן השנים, מעבר לשיעור המדד. מאז ועד לשנת 1992 נחקק בכל שנה חוק, המשמר את אותו עיקרון. לקראת שנת 1993 נחקק חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), תשנ”ג-1992 (“חוק ההסדרים“). במסגרת חוק ההסדרים נקבע, כי בכל שנת כספים תטיל מועצת העירייה ארנונה כללית על נכסים שבתחומה שאינם אדמת בניין וכי אלו יוטלו בהתאם לסכומים מזעריים ומירביים שיקבעו השרים מידי שנה, ביחס לכל אחד מסוגי הנכסים. מאז שנת 1992 ואילך, מוסמכות המועצות הנבחרות של הרשויות המקומיות לחוקק את צווי הטלת הארנונה מכוחו של חוק זה.

סעיפים 9(א) ו-9(ב) לחוק ההסדרים קובעים מהם סכומי הארנונה הכללית, אשר יהיו, ככלל, סכום הארנונה ששולם בעד נכס בשנה הקודמת, בתוספת שיעור העדכון_, ובלבד שלא יחרגו מהסכומים המזעריים או הסכומים המרביים שקבעו השרים ביחס לאותה שנה.

נוסחת חישוב שיעור העדכון לתעריפי הארנונה מידי שנת כספים הינה שמונים אחוז ממוצע שיעור עדכון המדד ושיעור עדכון מדד השכר הציבורי.

חוק ההסדרים מסדיר מקרים בהם תבקש רשות מקומית להטיל ארנונה בשיעור העולה על שיעור העדכון, וקובע כי רשות מקומית תוכל לעשות כן ובלבד שקיבלה לכך את אישור שר הפנים ושר האוצר ושלחה, בטרם פנייתה לקבלת אישור השרים, לכל מחזיק בנכס שבשלו בכוונתה להטיל ארנונה שלא בהתאם לקבוע בחוק ההסדרים, הודעה על כוונתה לעשות כן.

במהלך השנים נחקקו תקנות וחוקים שונים אשר קבעו את שיעור ההעלאה המקסימלי של תעריפי הארנונה לעומת סכום הארנונה שהגיע כדין בשנה הקודמת בגין אותו נכס. ‘שנת הבסיס’ לבדיקת חוקיות התעריפים הינה שנת 1985, בתוספת שיעורי העדכון השנתיים, עד לקבלת התעריף החוקי דהיום.

 יצוין שבשנות ה-80 חל מהפך במימון הרשויות המקומיות: בעוד שהתקופה שמתחילת שנות ה-60 ועד תחילת שנות ה-80 התאפיינה בגידול המימון הממשלתי לרשויות המקומיות, בתחילת שנות ה-80 צומצמו משמעותית תשלומי ההעברה שקיבלו הרשויות המוניציפאליות מהשלטון המרכזי. הסיבה לצימצום תשלומי ההעברה לרשויות המקומיות על ידי השלטון המרכזי נבעה מהיאלצות השלטון המרכזי לבלום את גרעונותיו שנבעו מהאינפלציה המשתוללת, אשר הגיעה באותן שנים לשיא של כ-400%.

בין השנים 1987-1992 תוקנו ובוטלו, ברובם דרך חוקי ההסדרים, מרבית החוקים שהסדירו את המיסים המקומיים וההעברות הממשלתיות לרשוית המוניציפאליות. באופן זה, בוטלו במסגרת חוק הסדרים חוק תמורת ארנונת רכוש וכן הסעיפים המורים על העברת תשלומים לרשויות המקומיות בגין מס שבח מקרקעין ובגין מס קניה. בתמורה לביטול תשלומי העברה אלו, לא חוקק כל חוק המסדיר תשלומי איזון או תשלומי העברה אחרים מהשלטון המרכזי לרשויות המקומיות.

במקביל, לאורך השנים גדלו תחומי אחריותן של הרשויות. בשל כך, נאלצות הרשויות לדאוג למקורות מימון חלופיים לצורך מימון השירותים המוניציפאליים אותם הן חייבות לספק לתושביהן על פי חוק ובהתאם, מבקשות למקסם את הכנסותיהן.

על מנת להשיג תוצאה זו, מעלות הרשויות לא פעם את תעריפי הארנונה ומוצאות דרכים יצירתיות למסות נכסים חדשים בתחומן או נכסים שלא מוסו קודם לכן. במסגרת זו ולשם העלאת שיעורי הארנונה, מסווגות הרשויות מחדש אזורי חיוב; הרשויות מטילות אגרות וגובות תשלומים עבור שירותים מסורתיים אשר בעבר ניתנו בחינם; והרשויות מנסות למשוך לתחומן אוכלוסיות מבוססות כלכלית, הצורכות פחות שירותי סעד ורווחה, שמסופקים על ידי העירייה, ועושות כל שלאל ידן על מנת להרחיב את תחומי שיפוטן ולספח אליהן אזורי תעשיה ומסחר, בגינם מוטלת ארנונה בשיעורים גבוהים מהשיעורים המוטלים על נכסים למגורים.

על מנת למשוך לתחומן אוכלוסייה מבוססת, מנסות הרשויות, בין היתר, לשפר את השירותים המוניציפאליים, להוזיל ו/או לתת הנחות נרחבות על תעריפי ארנונה למגורים ולייקר ארנונה לנכסים שאינם משמשים למגורים.

בתי המשפט קבעו לאורך השנים כי שינויים רבים שעורכות רשויות בצווי הארנונה ובאופן הטלת הארנונה הינם פסולים ועל כן בטלים מעיקרם. כך למשל, בבר”ע 3784/00 שקם בע”מ נ’ מועצת עיריית חיפה, פ”ד נז (2), 481, 493 (להלן: “עניין שקם“) קבע בית המשפט כי שינוי סיווג של נכס קיים או קביעת סיווג חדש לנכס קיים, אשר משמעותן הלכה למעשה היא הגדלת שיעור המס, מסכלת את דבר החקיקה. ובמילות כב’ השופט ריבלין: “נטילת נכס מסוים והוצאתו מגדר הסיווג ה”מוקפא” – בין בדרך של העברתו לתוך סיווג קיים ששיעור המס לגביו גבוה יותר, ובין בדרך של יצירת סיווג חדש ששיעורו גבוה יותר – מסכלת את תכלית הוראות ההקפאה“.

על קביעותיו בעניין שקם, חזר בית המשפט במסגרת ע”עמ 3874/02 עיריית חדרה נ’ חברת שיקרצ’י תעשיות (1995) בע”מ, פ”ד נח (5) 877. באותו מקרה נדון שינוי שנערך בהגדרת “מבנה חקלאי” בצו הארנונה של עיריית חדרה, אשר החריג את הנכס בו החזיקה המשיבה מהסיווג “מבנה חקלאי” ולכן סווג הנכס בסיווג אשר תעריפו גבוה בהרבה מזה המוטל על “מבנה חקלאי”. כב’ הש’ ריבלין קבע שהשינוי שביצעה העירייה אסור לאור הוראת תקנה 4(א) לתקנות ההסדרים.

עם זאת, פסיקה מאוחרת יותר של בית המשפט העליון קובעת כי רשויות רשאיות לתקן טעויות בסיווג וכי אין זה נכון להנציח טעויות בסיווג נכס, ובלבד שהשינוי יהא צופה פני עתיד.